財政政策效應（財政政策作用的結果）

財政政策

內在穩(wěn)定器

所謂“內在穩(wěn)定器”是指這樣一種宏觀經(jīng)濟的內在調節(jié)機制：它能在宏觀經(jīng)濟的不穩(wěn)定情況下自動發(fā)揮作用，使宏觀經(jīng)濟趨向穩(wěn)定。財政政策的這種“內在穩(wěn)定器”效應無需借助外力就可直接產生調控效果，財政政策工具的這種內在的、自動產生的穩(wěn)定效果，可以隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，自行發(fā)揮調節(jié)作用，不需要政府專門采取干預行動。財政政策的“內在穩(wěn)定器”效應主要表現(xiàn)在兩方面：累進的所得稅制和公共支出尤其是社會福利支出的作用。

1、累進的所得稅制

累進的所得稅制，特別是公司所得稅和累進的個人所得稅，對經(jīng)濟活動水平的變化反應相當敏感。如果當初政府預算收支平衡，稅率沒有變動，而經(jīng)濟活動出現(xiàn)不景氣，國民生產就要減少，致使稅收收入自動降低；如果政府預算支出保持不變，則由稅收收入的減少導致預算赤字發(fā)生，從而“自動”產生刺激需求的力量，以抑制國民生產的繼續(xù)下降。

2、公共支出尤其是社會福利支出

在健全的社會福利、社會保障制度下，各種社會福利支出，一般會隨著經(jīng)濟的繁榮而自動減少，這有助于抑制需求的過度膨脹，也會隨著經(jīng)濟的蕭條而自動增加，這有助于阻止需求的萎縮，從而促使經(jīng)濟趨于穩(wěn)定。如果國民經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，就會有很多人具備申請失業(yè)救濟金的資格，政府必須對失業(yè)者支付津貼或救濟金，以使他們能夠維持必要的開支，從而使國民經(jīng)濟中的總需求不致下降過多；同樣，如果經(jīng)濟繁榮來臨，失業(yè)者可重新獲得工作機會，在總需求接近充分就業(yè)水平時，政府就可以停止這種救濟性的支出，使總需求不致過旺。

乘數(shù)效應

乘數(shù)效應包括正反兩個方面。當政府投資或公共支出擴大、稅收減少時，對國民收入有加倍擴大的作用，從而產生宏觀經(jīng)濟的擴張效應。當政府投資或公共支出削減、稅收增加時，對國民收入有加倍收縮的作用，從而產生宏觀經(jīng)濟的緊縮效應。

1、投資或公共支出乘數(shù)效應

它是指投資或政府公共支出變動引起的社會總需求變動對國民收入增加或減少的影響程度。一個部門或企業(yè)的投資支出會轉化為其他部門的收入，這個部門把得到的收入在扣除儲蓄后用于消費或投資，又會轉化為另外一個部門的收入。如此循環(huán)下去，就會導致國民收入以投資或支出的倍數(shù)遞增。以上道理同樣適用于投資的減少。投資的減少將導致國民收入以投資的倍數(shù)遞減。公共支出乘數(shù)的作用原理與投資乘數(shù)相同。

2、稅收乘數(shù)效應

它是指稅收的增加或減少對國民收入減少或增加的程度。由于增加了稅收，消費和投資需求就會下降。一個部門收入的下降又會引起另一個部門收入的下降，如此循環(huán)下去，國民收入就會以稅收增加的倍數(shù)下降，這時稅收乘數(shù)為負值。相反，由于減少了稅收，使私人消費和投資增加，從而通過乘數(shù)影響國民收入增加更多，這時稅收乘數(shù)為正值。一般來說，稅收乘數(shù)小于投資乘數(shù)和政府公共支出乘數(shù)。

3、預算平衡乘數(shù)效應

預算平衡乘數(shù)效應，指的是這樣一種情況：當政府支出的擴大與稅收的增加相等時，國民收入的擴大正好等于政府支出的擴大量或稅收的增加量，當政府支出減少與稅收的減少相等時，國民收入的縮小正好等于政府支出的減少量或稅收的減少量。

獎抑效應

獎抑效應主要是指政府通過財政補貼、各種獎懲措施，優(yōu)惠政策對國民經(jīng)濟的某些地區(qū)、部門、行業(yè)、產品及某種經(jīng)濟行為予以鼓勵、扶持或者限制、懲罰而產生的有效影響。

貨幣效應

1、貨幣效應直接影響貨幣流通

表現(xiàn)為政府投資、公共支出、財政補貼等本身形成一部分社會貨幣購買力，從而對貨幣流通形成直接影響，產生貨幣效應。

2、公債政策的貨幣效應

財政政策的貨幣效應主要體現(xiàn)在公債上。公債政策的貨幣效應又取決于公債認購的對象和資金來源。如果中央銀行用紙幣購買公債，這無異于紙幣發(fā)行，從而產生通貨膨脹效應；如果商業(yè)銀行購買公債，且可以用公債作為準備金而增加貸款的話，也會導致貨幣發(fā)行，從而使流通中的貨幣增加等等。

我國實施擴張性的積極財政政策以來，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會對民間投資產生擠出效應。國外也有人士表示擔心，中國大規(guī)模發(fā)行國債，增加政府投資、擴大支出，是否會產生擠出效應。

所謂“擠出效應”，是指由于政府通過向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來實行擴張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導致民間部門投資減少。它將使政府擴張性財政支出的效應部分地甚至全部地被抵消。

擠出效應并不是在政府實行擴張性財政政策調節(jié)時必然要發(fā)生的。具體到中國實行積極財政政策的實踐來看，依據(jù)對經(jīng)濟運行各項指標的分析，在我國出現(xiàn)擠出效應的觀點尚得不到有力的證據(jù)支持。這可以從增發(fā)國債對以下三個方面的影響來考察：

增發(fā)國債對利率的影響

我國自1996年5月以來，名義利率多次下調，但實際利率是上升的，這并不是財政擴張帶來的結果。由于中國尚未實行名義利率的市場化，積極財政政策不會影響名義利率的升降。實際利率的上升主要是因為物價水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒有及時隨物價變動調整名義利率所致，進一步看，價格水平下降也不是財政擴張的結果，相反，積極財政政策在一定程度上抑制了物價水平的下降。

增發(fā)國債對借貸資金量的影響

增發(fā)國債沒有與民間競爭有限的資金。幾年來商業(yè)銀行的超額準備率超過70%，存在較大的存貸差額。商業(yè)銀行資金過剩主要是風險意識增強、企業(yè)投資收益較低、預期不好及產業(yè)政策調整的緣故，而且這種過剩是在滿足了政府借款需求之后的過剩。

從實際經(jīng)濟運行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產出？或利潤率　和公共投資影響，民間資本邊際產出上升會引起民間投資規(guī)模的增加。如果公共資本投向競爭領域，即與民間資本的生產可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財政政策的投資領域主要是生態(tài)環(huán)境保護、高速公路、鐵路、供水和機場、糧庫、農村電網(wǎng)等基礎設施，屬于社會公共支出領域，對民間投資不會形成擠出效應。相反，基礎設施建設還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高民間資本的邊際生產力，推動民間投資。

財政支出對居民消費的影響

政府支出與居民消費具有替代關系，即財政增加政府購買支出可能擠出居民消費。但這要通過對財政支出結構進行具體分析才能確定。某項財政支出如招待費，的確是私人消費的替代品；公共設施支出則是私人消費的互補品；還有一些公共支出既是私人消費的替代品又是互補品，比如國家用于食品和藥品檢驗的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和醫(yī)藥的支出。有關部門通過財政購買支出和居民消費關系的計量模型分析發(fā)現(xiàn)，我國財政購買支出與居民消費總體是互補關系，擴大政府支出對需求總體上具有擴張效應。

國債資金的使用效益如何，直接關系著積極財政政策的總體效果問題，以及擴大舉債規(guī)模的風險控制問題。國債資金使用效益越高，擴張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應’的一端，同時政府擴大舉債規(guī)模的安全空間越大。

要提高國債資金使用效益，我認為至少要掌握好如下幾個層次或環(huán)節(jié)上的事項：

1.資金投入項目的合理選擇和較充分的可行性論證。

2.項目建設與相關方面協(xié)調銜接關系的處理，應符合科學規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。

3.保證已確立的項目資金不被挪用和按進度撥付到位。

4.切實保證工程質量。

幾年來，政府國債資金以及帶動其他配套資金支持的建設項目和技改項目，效果總體而言是明顯的。但根據(jù)國家綜合部門派出的檢查組對建設項目的稽查，從選項、配套規(guī)劃、資金專用到工程質量，各個層次上的問題還都存在，有的還相當嚴重。比如，第一，有些建設工程是在原有項目準備不足的情況下，倉促決定上馬的，可行性論證很不充分；第二，有的項目不按基建程序辦，項目建議書還沒批，就已大張旗鼓干起來；第三，有的項目前期準備工作深度不夠，不具備開工條件也硬開工；第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到；第五，個別項目的工程質量出現(xiàn)嚴重問題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門保護主義現(xiàn)象往往比較嚴重；第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了國債項目建設資金被挪用的現(xiàn)象。

針對上述問題，有關部門下發(fā)了《關于進一步加強財政預算內專項資金項目工程質量管理的通知》等文件，要求對建設項目的勘察設計、招標投標、施工管理和竣工驗收等各個環(huán)節(jié)建立明確的責任人制度，對在監(jiān)督稽查中發(fā)現(xiàn)有問題的項目，在沒有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責任，等等。

這些稽查、監(jiān)督、糾錯、懲處和加強管理的措施，對于提高國債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國債項目資金被挪用和工程質量低下方面的問題相對減少。今后，仍有必要對相關環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈，因為總體而言，相關管理經(jīng)驗的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實。

關于1998年以來積極財政政策的一大爭議問題，是“為什么不實行減稅政策”。按照一般邏輯，擴張性財政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國的財稅政策卻是在擴張導向下增支而不減稅？嚴格地說是不以減稅為重點，究其理由，主要有如下幾個方面：

第一，中國稅收占國內生產總值比重過低，從宏觀稅負看，減稅已無空間。發(fā)展中國家稅收占國內生產總值的比重一般在20—30%，發(fā)達國家的比重更高，而我國這一比重1997年只有11%左右，可以說總體上不具備減稅的空間?，F(xiàn)實生活中確實存在企業(yè)負擔和農民負擔過重的問題和減輕負擔的強烈呼聲，但具體分析，其原因在于稅外的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時各部門與權力環(huán)節(jié)通過“四亂”征收的財力大都是放在預算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國急需對癥下藥加以解決的問題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負擔，加強預算外資金管理，而不是減稅。

第二，中國現(xiàn)行稅制結構制約著減稅效應的發(fā)揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅？即所得稅　的調控作用，而現(xiàn)階段我國的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費稅、營業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達65%以上，而企業(yè)所得稅和個人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經(jīng)營，降低所得稅對他們毫無意義。減免間接稅，則不僅會大量減少財政收入，而且刺激經(jīng)濟的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動物價的作用，對通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場預期。

第三，中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟和稅收環(huán)境也不宜于以實行減稅為重點。目前我國的市場體制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營行為遠沒有走上規(guī)范化軌道，相當一部分企業(yè)對減稅信號的反應并不靈敏。特別是長期以來通過各種越權和隨意減免稅來促進地方經(jīng)濟發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類做法客觀上助長了各種偷稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門擔心，在這種情況下強調減稅，不僅難以達到預期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收執(zhí)法環(huán)境的形成與穩(wěn)定。

應當指出，認為稅收增長絕對不能高于GDP增長是一種誤解。實際上，只有在管理體制和稅制結構相對穩(wěn)定、成熟的時期，稅收占GDP的比重才不會發(fā)生明顯的波動。而我國經(jīng)濟發(fā)展尚處于轉型期，體制和稅制均處于轉軌過程中，很多因素都在劇烈變化，所以實事求是地說，不宜簡單地用稅收收入占GDP比重相對穩(wěn)定的框架來套中國的現(xiàn)實。

我國20世紀90年代中期以后稅收的持續(xù)增長存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過頭之后的正?；卣{。從20世紀80年代開始的分權改革和減稅讓利安排，使我國稅收占GDP的比重下降至20世紀90年代前期的10%以下，而從國際經(jīng)驗看，發(fā)展中國家的這一比重大至為20%以上，發(fā)達國家更要高得多。經(jīng)過回升調節(jié)，我國稅收占GDP比重也僅達到接近15%，所以說宏觀稅負并不高。1999年稅款征收總量超過萬億元，與加大清欠力度有直接關系，這也是以前的欠稅大戶感到?jīng)_擊很大的原因。但是要形成公平競爭的市場環(huán)境，就應將彈性征收減少，加強征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。

當然，作為具體案例，現(xiàn)實生活中的確存在蠻橫征收、“征過頭稅”的現(xiàn)象，所以提高征管隊伍執(zhí)法水平，加強對其監(jiān)督也是當務之急。此外，也發(fā)現(xiàn)有“列收列支”、“貸款空轉”等單純?yōu)楸ＷC稅收達標而弄虛作假的扭曲現(xiàn)象。一種建設性的建議是下一步在承認需要進一步健全法治、加強征管的前提下，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標轉為像GDP一樣的預測性、指導性指標。在依法納稅、依法征稅的基礎上，屆時可以借鑒市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，用短期國債調節(jié)稅收預測數(shù)與實征數(shù)的差額所可能形成的財政收支缺口。

雖然從總體上說，中國減稅空間不大，但并不排除在具體項目上的稅收減免，如已出臺的加大出口退稅力度、固定資產方向調節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅40%等政策，都會產生鼓勵投資、刺激消費的積極效應。

啟動積極財政政策以來，我國國債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其他變動因素而擴大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內和是否能保證財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是一個必須考慮的重要問題，也與政策的總體效果的考察緊密相關。從名義指標看，我國財政雖然處于困難境況，但國債余額占國內生產總值的比重還是比較低的，1998年末債務余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上當年用于補充國有獨資銀行資本金的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右，明顯低于大多數(shù)國家的同一比重。國債余額/GDP比重雖有所上升，但仍未達到20%。我國的主要問題，是中央財政的債務依存度？當年舉債額/當年支出額　偏高？已在70%左右，以及名義指標遠不足以反映現(xiàn)實情況。對此，看來應至少考慮到如下幾個相互聯(lián)系的方面：

首先，國債余額/GDP比重是一個更為全面、綜合地反映一國舉債潛力的指標，我國在這一指標很低的情況下卻出現(xiàn)中央財政債務依存度偏高的情況，與現(xiàn)時體制因素？不允許地方政府舉債等　和政府財力分散程度？相當大量的預算外政府性資金不在債務依存度指標的分母中反映　關系很大。

第二，這幾年增發(fā)國債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財政措施，并不意味著長期所持的控制債務規(guī)模、壓縮赤字的原則被放棄，換言之，這種反周期應急舉措決不可引為常例，放開手腳年年使用。

第三，舉債擴大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應”，抬高了的支出基數(shù)和建設盤子，會形成要求后續(xù)年度有更多財力投入的壓力，也包括安排債務還本付息的壓力；因此必須精心協(xié)調銜接短期調節(jié)與中長期發(fā)展，合理運籌資金，避免形成過于陡峭的償債高峰以至出現(xiàn)政府債務危機和支出盤子難以為繼狀況。當前條件下增發(fā)國債，應當多發(fā)長期債？如十年、十五年、二十年，甚至更長，利用低通脹的時機降低國債籌資的總成本。

第四，舉債籌得的資金如何合理運用，使之產生盡可能大的經(jīng)濟效益和社會效益，是一個關鍵問題。前已述及，應當承認這方面的管理水平還不高，經(jīng)驗還相當有限，有必要充分重視、切實改進，探索專項國債形式，強化國債資金使用的通盤科學規(guī)劃、可行性研究與貫穿全過程的嚴格的責任制。

第五，現(xiàn)時中央財政的脆弱性值得引起高度關注，要通過必要的體制調整和加強管理措施，扭轉中央財政本級收入占國家財政收入比重連年下降局面，增強中央財政的調控實力。

最后，從更寬廣的范圍考慮，應當承認，我國名義上的赤字、國債指標遠遠未能反映現(xiàn)實情況的全貌，所以名義財政赤字和國債規(guī)模必須與隱性的赤字與國債同時考慮，或者說，名義規(guī)模擴大，實際上必然縮小在安全區(qū)內消化和彌補公共部門隱性赤字與隱性國債，如各級政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國有企業(yè)與國有銀行及非銀行金融機構虧空，還有各部門、地方舉借的性質類同于主權債的債務等，及政府或有債務，如養(yǎng)老基金空賬、農村互助合作基金死賬的可用空間和調節(jié)余地。對這方面的問題，必須予以充分重視，通過綜合治理、配套改革，來逐步化解風險，“標本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國債指標而得出的“我國發(fā)債空間還很大”的結論，極易把宏觀調控引入誤區(qū)，即把本應預留于“治本”操作？如國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的發(fā)債空間，在治標時就消耗殆盡。

總之，在我國財政赤字和國債規(guī)模適當擴大的同時，必須強化風險意識與防范機制，全面把握現(xiàn)實情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限，并在國債規(guī)?？偭繑U張的同時，對國債結構作合理調整，以及反周期應急舉措與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，通過反周期調節(jié)爭取贏得克服體制、結構等方面深層矛盾的時間和條件，以及財政經(jīng)濟良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才有可能迎來國民經(jīng)濟的新一輪高速增長。

穩(wěn)健財政政策就是經(jīng)濟學意義上的“中性”財政政策，也就是財政收支保持平衡，不對社會總需求產生擴張或緊縮的影響。我國實行穩(wěn)健財政政策是基于對經(jīng)濟發(fā)展新形勢的科學判斷和準確把握，是加強和改善宏觀調控的現(xiàn)實選擇，是新形勢下的新舉措。穩(wěn)健財政政策不僅是財政政策名稱和赤字規(guī)模的調整變化，更是財政政策性質和導向的根本轉化。其科學內涵概括來說就是“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節(jié)支”。實行穩(wěn)健財政政策，絕不意味著財政政策在加強和改善宏觀調控中不作為或無所作為。相反，財政政策要在消除經(jīng)濟發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行等方面發(fā)揮更重要更積極的作用。當前可采取如下幾項措施，充分發(fā)揮穩(wěn)健財政政策效應。

適當調整國債投資的規(guī)模和方向

當前我國應逐步減少長期建設國債規(guī)模，優(yōu)化國債和財政支出結構?？紤]到政策要保持相對的連續(xù)性，國債投資項目需要后續(xù)資金來完成，所以減赤字、壓國債都要有一個逐漸的過程。在國債投資和使用的方向上，要做到“有保有控”。所謂“?！笔侵刚Y金使用的重點將集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標和農林水、生態(tài)保護與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點項目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進步、社會保障關系密切的基礎設施建設和配套條件建設。所謂“控”是指政府首要考慮的應是市場不能有效提供的公共產品與公共服務，政府資金將退出一般競爭性、營利性的投資項目。因此，國債資金應重點向完善社會保障系統(tǒng)、解決三農問題、加快西部開發(fā)和振興東北等老工業(yè)基地等方面傾斜。同時，對有利于技術升級和優(yōu)化部門結構的高新技術產業(yè)、新興主導產業(yè)以及對于社會總體發(fā)展需要的公共產品和部分準公共產品中形成瓶頸制約的基礎設施項目，如港口、鐵路、電力、資源勘探等依靠地方財政難以解決的項目繼續(xù)提供支持。

注重發(fā)揮消費對經(jīng)濟增長的拉動作用

實行穩(wěn)健財政政策，預示著消費在經(jīng)濟增長中將發(fā)揮更為重要的作用。在近七年的擴大內需政策下，“三駕馬車”中的投資需求和消費需求都十分強勁，但消費需求一直是塊“短板”，沒有發(fā)揮應有的作用。2003年，中國消費占GDP的比重僅為55%，比世界平均水平低近15個百分點。2004年1—9月份全國社會消費品零售總額同比增長13%，扣除物價因素實際增長9.7%。這一速度與投資增長27.7%、出口增長35%以上相比，明顯相去甚遠。因此，必須采取有效措施提高老百姓的消費水平，增強消費對經(jīng)濟的拉動作用。一是創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，提高人民收入水平。就業(yè)為民生之本，只有人人都有工作，有穩(wěn)定的收入，才能有效帶動消費。二是在嚴格抑制大城市住房價格的上漲與房地產的投機“炒作”的同時，支持和滿足住宅大眾消費增長，降低汽車消費稅費率、規(guī)范和促進汽車消費信貸發(fā)展、鼓勵經(jīng)濟型轎車消費。三是繼續(xù)實行有利于農民增收的政策，增強農民的購買力。我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。應逐步加大支農力度，從提高農業(yè)綜合生產能力出發(fā)，采取更加有力的措施，加強農業(yè)基礎設施建設，改善農村的生產生活條件。四是改革分配制度，改善社會預期，完善社會保障體系，縮小貧富差距，從而提高那些想消費卻沒錢的人的購買力。

推進稅制改革加強稅收征管

通過進一步完善稅制，不斷增強企業(yè)自我發(fā)展的能力，有利于鼓勵企業(yè)擴大投資，加快技術改造，建立經(jīng)濟自主穩(wěn)定增長的內在機制。為此，第一，推進增值稅轉型改革。推進增值稅轉型改革雖然短期內會導致稅收減少，但有利于培植稅源，把“蛋糕”做大，有利于推動企業(yè)的發(fā)展。第二，推進內外資企業(yè)所得稅并軌。內外資企業(yè)所得稅并軌要設置合理的過渡期，使外資企業(yè)的宏觀稅負水平總體不出現(xiàn)大的變化，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。第三，改革和完善農業(yè)稅費制度。繼續(xù)推進減免農業(yè)稅改革試點工作，深化農村稅費改革，為農業(yè)發(fā)展、農民增收打造堅實基礎。第四，完善地方稅制度，結合稅費改革對現(xiàn)有稅種進行改革，并開征和停征一些稅種。在統(tǒng)一稅收的前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?。第五，進一步完善出口退稅制度。

一般說來，加強稅收征管能夠帶來稅收實際征收率的迅速提升，從而大大拉近了制度稅負和實際稅負之間的距離。但對于實行“穩(wěn)鍵”財政政策而言，加強稅收征管可以壓低非政府部門的可支配收入，減少經(jīng)濟運行中的擴張因素，這是同穩(wěn)健財政政策目標相一致的重要舉措。具體來說：一要依法加強稅收征管，堵塞各種漏洞，切實做到應收盡收。依法清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴格控制減免稅。二要嚴格控制一般性支出，保證重點支出需要，各項財政支出都要精打細算。三要積極探索建立財政資金績效評價制度，加強監(jiān)督檢查，嚴格管理，堅決制止鋪張浪費、花錢大手大腳的行為，切實提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。四要科學使用預算執(zhí)行中的超收，一般不能做剛性支出和投資安排。

四、不斷進行制度創(chuàng)新，完善公共財政體制

按照公共財政體制要求，政府首要考慮的應是市場不能有效提供的公共產品與公共服務。對一般競爭性、盈利性的投資項目，政府資金應退出，以盡可能充分地發(fā)揮市場在這些領域中配置資源的優(yōu)勢。而那些市場不能做或做不好的領域，政府就要去做。政府應通過各種手段的有效實施，為市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰提供良好的外部環(huán)境。首先，要準確界定政府職能，政府應將自身職能由發(fā)展經(jīng)濟、開辟財源轉向公共服務，公共財政進入應該發(fā)揮作用的領域，消除“錯位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，科學處理各級政府之間的關系，正確劃分事權與財權，依法規(guī)范和科學核定收支基礎，使政府分配關系建立在責權利相結合的基礎之上。進一步理順中央與地方財權與事權劃分關系，改革和完善省級財政體制。加大對縣以下基層財政轉移支付力度。再次，按照社會公共需要確定政府公共支出范圍。政府改革支出應集中在三方面，即維持性支出、轉移性支出和公共工程性支出。最后，要不斷深化政府機構改革。公共財政理念的實質就是服務性財政，按照這一理念要求，建立起一個適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟需要的、實行新公共管理的行政管理機構，不斷提高政府服務水平。

我國自1998年開始實施積極的財政政策，當初的預期是3年時間，但在實施過程中，這一短期政策卻出現(xiàn)了長期化的趨勢，還難以預測其淡出的時間和時機。從積極財政政策的實施效果來看，它對我國有效地抵御亞洲金融危機和保持經(jīng)濟增長方面確實起到了明顯的積極作用，在實現(xiàn)發(fā)展穩(wěn)定、就業(yè)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定方面也是功不可沒。但是，這一政策的長時期延續(xù)也相應地產生了負作用，在發(fā)展與改革兩個方面都出現(xiàn)了比較明顯的負面效應。

積極財政政策的長期化產生了直接的與間接的擠出效應。從直接方面來說，政府的投資規(guī)模過大對社會投資產生了擠出效應，社會投資增長乏力和居民儲蓄存款暴增就是這種擠出效應的直接反映。同時，政府在經(jīng)濟運行中的作用過強就必然導致市場機制的作用趨弱，使得市場和市場機制不能對經(jīng)濟運行產生全面的和有效的調節(jié)作用。從間接方面來看，我國財政的基本職能還沒有從行政型財政轉向公共型財政，在吃飯與建設兩個方面中，用于建設的資金的擴大就必然導致用于吃飯即消費的資金的減少，從而也就必然間接地減弱消費對經(jīng)濟增長的拉動作用。由于積極財政政策的實施是以財政收入的穩(wěn)定增長為前提的，因而稅賦過重所導致的民間收入進而民間投資與消費的減少就是一個不可避免的過程。因此，積極財政政策實際上是一把雙刃劍：在擴大了政府投資的同時也擠縮了社會投資，在增加了政府收入的同時也限制了民間消費。怎樣解決政策實施過程中的這種矛盾，是擺在面前的一個緊迫課題。

這種遞減效應主要體現(xiàn)在三個方面：1、對經(jīng)濟拉動效應的遞減。我國的國債發(fā)行和投資都呈現(xiàn)出日益擴大的趨勢，但對經(jīng)濟增長的拉動作用卻在遞減。據(jù)有關部門測算，國債投資對GDP的拉動作用，1998年為1.5個百分點，1999年為2個百分點，2000年為1.7個百分點，而2001年則約為1.67個百分點。2、投資與消費傳導效應的遞減。從1998—2000年，全國城鎮(zhèn)居民人均純收入的提高幅度分別為5.13%、7.91%和7.28%，但農村居民人均純收入的提高幅度卻分別只有3.44%、2.23%和1.95%，呈絕對的遞減趨勢。投資對居民收入特別是對占我國人口絕大部分比重的農村人口的收入不能形成有效的拉動作用，就無法在投資與消費之間建立起有效的傳導橋梁，從而也就不能對消費市場的擴大起到有效的刺激作用。3、國債投資收益的遞減。由于國債投資大都是政府投資，建設項目大都為國有項目，形成的企業(yè)也大都是國有企業(yè)，因而在沒有強有力的財產約束機制與利益激勵機制的情況下，這種投資的收益率是很難保證的。根據(jù)有關專家的測算，在國債投資中，只有30%是有效益的。這樣低的盈利狀況和這樣大規(guī)模的連續(xù)投資，將很可能給我國未來的經(jīng)濟發(fā)展帶來重大隱患，甚至可能會引發(fā)財政危機與金融危機。對于國債投資的機制和效率問題，也應該引起足夠的重視和關注。

國債投資的方式是集中性的而不是社會化的，投資的機制是行政性的而不是市場化的，因而這種投資規(guī)模再大，在分散到各個地區(qū)和部門以后，也不過是杯水車薪，不足以對社會經(jīng)濟產生持續(xù)的和有效的拉動作用。特別是國債投資的方向大都為基礎設施建設，其在產業(yè)發(fā)展鏈條上的前項關聯(lián)與后項關聯(lián)都相對較弱，再加上我國生產資料市場已處于典型的買方市場格局，因而以基礎設施為主要投向的國債投資對經(jīng)濟增長的拉動作用也就不能不具有比較明顯的局限性。

依存效應體現(xiàn)在發(fā)展依存與體制依存兩個方面。發(fā)展依存是指經(jīng)濟的有效增長對積極財政政策已經(jīng)產生了比較明顯的依賴性，似乎要保持7%以上的經(jīng)濟增長，就必須實施積極的財政政策；體制依存是指行政性的投資選擇機制所造成的層層的行政依附，并且導致企業(yè)在對市場依賴與政府依賴的選擇中，自覺或不自覺地向后者傾斜，這又會在客觀上放大政府與行政機制對市場和市場機制的遏制作用。

上述四個方面的負面效應已經(jīng)在我國的經(jīng)濟運行中逐步開始顯現(xiàn)，應當引起政府和相關部門的充分重視。鑒于世界經(jīng)濟與我國經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況，在短期內淡出積極財政政策還不可能，因此，在繼續(xù)實施積極財政政策的過程中，應當賦予這種政策以更充分的改革內涵，并且要在政策的作用方向和作用機制上進行必要的甚至是比較大的調整，以便把積極財政政策的實施與我國經(jīng)濟的市場化和國際化進程有機地結合起來和協(xié)調起來。

首先，國債投資要更多地利用市場機制，并且要把國債投資的市場化進程與財政政策向公共財政的轉化和社會化投資體制與投資機制的培育有機地結合起來，以加快投資體制和投資機制的市場化進程，進而建立起一個社會化的投資機制，促進儲蓄與投資的順暢轉換。

其次，財政政策與貨幣政策的松緊搭配問題要予以充分考慮并提上議事日程，并且要著力于建設這種政策搭配和協(xié)調運用的制度基礎，從而大大地推進財政政策與貨幣政策的市場化轉軌步伐。

再次，積極財政政策不僅要有外延的擴大和增量的變化，而且更要注重內涵的提高和存量的調整，特別是要著力做好國有股減持和稅賦調整這兩篇大文章，以便使我國的經(jīng)濟發(fā)展逐步進入良性循環(huán)的軌道，并且逐步實現(xiàn)政府職能與政策功能的市場歸位。