12·31上海外灘踩踏事件（社會事件）

事件背景

（一）外灘風景區(qū)

外灘風景區(qū)是黃浦區(qū)轄區(qū)內(nèi)的公共區(qū)域，東起黃浦江防汛墻、西至中山東一路和中山東二路西側(cè)人行道、南起東門路北側(cè)人行道、北至蘇州河南岸，面積3.1平方公里。

（二）陳毅廣場

陳毅廣場位于外灘風景區(qū)中部（與中山東一路335號至309號段隔路相望）、與南京東路東端相鄰、與中山東一路相連，公共活動面積約2877平方米。陳毅廣場通過大階梯及大坡道連接的黃浦江觀景平臺，是外灘風景區(qū)最佳觀景位置。此外，陳毅廣場附近交通便捷，距離軌道交通2號線、10號線南京東路站約580米，是外灘風景區(qū)人員流量最大、密度最高的區(qū)域。

（三）擁擠踩踏事發(fā)現(xiàn)場

事發(fā)現(xiàn)場位于陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的上下人行通道階梯處。階梯自上而下分為兩組共17級，兩組階梯間距2.3米，階梯兩側(cè)有不銹鋼條狀扶手。階梯寬度6.2米，最高處距地面高度3.5米，縱深8.4米。

（四）外灘風景區(qū)周邊情況

外灘風景區(qū)東側(cè)黃浦江對岸是上海東方明珠和新落成的上海中心等標志性建筑所在的浦東陸家嘴地區(qū)，西側(cè)沿中山東一路有外灘歷史建筑群，并與延安東路、廣東路、元芳弄、福州路、漢口路、九江路、南京東路、滇池路、北京東路、南蘇州路等道路相通。市民游客可沿階梯上至觀景平臺，觀看黃浦江兩岸景觀燈和建筑群。

外灘源位于中山東一路33號，鄰近外灘風景區(qū)，與陳毅廣場步行距離約550米，是事發(fā)當晚新年倒計時活動的舉辦地點。

2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風景區(qū)舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、上海廣播電視臺協(xié)商后，于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區(qū)舉行，將另擇地點舉行，活動現(xiàn)場觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區(qū)政府和上海廣播電視臺。對此，上海市政府同意暫停在外灘風景區(qū)舉辦新年倒計時活動，并就另擇地點舉辦的活動，明確要求“誰主辦、誰負責”，堅決落實屬地管轄，切實把責任落到實處。

2014年12月9日，黃浦區(qū)政府第76次常務會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行，具體由黃浦區(qū)旅游局承辦。同時，要求區(qū)有關(guān)部門落實活動的各項保障措施。12月26日，黃浦公安分局作出大型群眾性活動安全許可決定書，同意區(qū)旅游局舉辦新年倒計時活動的申請。12月30日上午9時30分，黃浦區(qū)新聞辦召開新聞發(fā)布會，由黃浦區(qū)旅游局對外發(fā)布了新年倒計時活動信息。

2014年12月31日晚20時起，外灘風景區(qū)人員進多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢。

據(jù)綜合監(jiān)測顯示事發(fā)當晚外灘風景區(qū)的人員流量，20時至21時約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至事件發(fā)生時約31萬人。

12·31上海外灘踩踏事件現(xiàn)場

2014年12月31日20時30分，外灘的人流量已接近2013年燈光秀時的規(guī)模，遠遠超過預期。根據(jù)事先部署，上海相關(guān)部門已組織了超過平時相當多的警力到場。

2014年12月31日23點13分，上海市政府新聞辦公室官方微博＠上海發(fā)布曾發(fā)布實時公共交通信息，稱截至22點40分，上海全路網(wǎng)客流已超過1003萬人次，“再創(chuàng)歷史新高”。

2014年12月31日23點32分，上海市公安局官方微博＠警民直通車-上海曾發(fā)布微博播報外灘實時消息，稱“外灘迎新場面壯觀雖然人多，但秩序還算有序，希望在現(xiàn)場的民眾們配合民警和武警叔叔的指揮，平安跨新年外灘已近飽和，警察建議擇地前往跨年?！?/p>

事件過程

2014年12月31日23時30分，警方從監(jiān)控探頭中發(fā)現(xiàn)陳毅廣場上下江堤的一個通道上，發(fā)生人員滯留的情況，立即調(diào)集值班警力趕赴現(xiàn)場，民警遭超大規(guī)模擁擠人流的阻隔，采取了強行切入的方式，進入所用時間比正常時間多5—8分鐘。

22時37分，外灘陳毅廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。

23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。

23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生。有處于高處的民眾意識到了危險，揮舞手臂讓其他人后退。樓梯上的人和趕到救援的警察開始呼喊讓臺階上的人群后退，但聲音太小并沒有起到多大作用。于是更多的人被層層涌來的人浪壓倒，情勢開始失控。

23點40分，眼見下面的人處于危險，站在墻頭的幾個年輕人就開始號召大家一起呼喊，“后退！后退！”樓梯上端的人群察覺到了下面的危險，人流涌動的趨勢開始減慢并停止。十分鐘后人群有了后退的趨勢，然而壓在下面的人已經(jīng)漸漸不支，當人群終于散開時，樓梯上已經(jīng)有幾十人無力地癱倒在那里，救援人員立即進行呼喊和心肺復蘇。

12·31上海外灘踩踏事件

2014年12月31日23點55分，所有倒地沒有受傷的人們都站了起來?，F(xiàn)場的哭喊與尖叫聲和呼叫救護車的聲音混成一團，趕來的醫(yī)務人員和附近的熱心市民對每一個倒地的人進行呼喊和心肺復蘇，試圖進行搶救。有一些人已經(jīng)死亡。

事件處置

12·31上海外灘踩踏事件

23時41分22秒起，上海市“120”醫(yī)療急救中心陸續(xù)接到急救電話。

23時49分起，先后有19輛救護車抵達陳毅廣場，第一時間開展現(xiàn)場救治和傷員轉(zhuǎn)運。上海市公安局及黃浦公安分局迅速開辟應急通道，調(diào)集警用、公交及其他社會車輛，將受傷市民游客就近送至瑞金醫(yī)院、上海市第一人民醫(yī)院、長征醫(yī)院以及黃浦區(qū)中心醫(yī)院接受救治。同時，組織力量收集傷亡人員信息，及時聯(lián)系傷亡人員所在單位和家屬。

2015年1月1日凌晨，事發(fā)地點的秩序基本恢復正常。

中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，中共上海市委副書記、上海市長楊雄要求全力做好傷員搶救和善后處置等工作。

2015年1月1日上午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就上海市外灘踩踏事件作出重要指示，要求上海市全力以赴救治傷員，做好各項善后工作，抓緊調(diào)查事件原因，深刻汲取教訓。中共中央政治局常委、國務院總理李克強也就傷員救治和加強安全管理作出批示。^[2]

2015年1月1日上午，上海市委、市政府召開全市黨政負責干部緊急會議，全面部署各項善后工作和全市面上安全防范工作，并在會議開始前向遇難者表示深切哀悼。針對上海外灘踩踏事件，上海市成立工作組，統(tǒng)一指導善后工作。工作組由上海市市長楊雄牽頭，市政府、黃浦區(qū)各委辦局參加，負責統(tǒng)籌、信息匯總，及時了解相關(guān)信息。工作組下設(shè)四個小組：醫(yī)療小組、聯(lián)合調(diào)查組、善后工作組、輿情工作組。

2015年1月1日凌晨，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《上海市實施<中華人民共和國突發(fā)事件應對法>辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，上海市成立了市政府聯(lián)合調(diào)查組，市委常委、常務副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長，市政府相關(guān)副秘書長和市監(jiān)察局、市安全監(jiān)管局、市公安局紀委、市應急辦、市政府法制辦、市衛(wèi)生計生委、市旅游局等部門相關(guān)負責同志為成員。聯(lián)合調(diào)查組邀請了國家和本市應急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調(diào)查進行分析論證。

聯(lián)合調(diào)查組邀請的專家包括：

閃淳昌，國務院原參事，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長，《突發(fā)事件應對法》立法專家，上海開放大學公共安全學院名譽院長、首席顧問。曾多次任國務院重特大事故調(diào)查組組長。

鐘開斌，國家行政學院應急培訓中心案例研究中心主任。

沈國明，上海市人大常委會委員，上海社會科學院研究員，上海市社會科學界聯(lián)合會黨組書記、專職副主席。

呂紅兵，上海市政協(xié)社會和法制委員會副主任，中華全國律師協(xié)會副會長，國浩律師（上海）事務所執(zhí)行合伙人。

王昊東，滬中律師事務所合伙人、副主任。市律師協(xié)會行政法業(yè)務研究委員會副主任，市律師協(xié)會紀律委員會副主任，市法學會行政法研究會理事。

滕五曉，復旦大學城市公共安全研究中心主任。

董幼鴻，上海行政學院教授，上海城市公共安全應急管理培訓中心執(zhí)行主任。

2015年1月1日，國家旅游局網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于做好節(jié)日期間旅游安全工作的緊急通知。通知要求，各地要從上海外灘及以往類似事件中汲取教訓，各地旅游部門負責人要親赴第一線檢查，確保各項安全措施落到實處，及時發(fā)布流量信息，引導游客合理出行。

外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件發(fā)生后，上海各區(qū)縣緊急叫停一批正在開展或即將舉辦的大型活動。同時，各區(qū)已經(jīng)啟動針對各類安全隱患的全面排查行動，并明確值班機制。針對一些人流密集的地標性區(qū)域，各區(qū)也已加強安保巡查力度。

2015年1月2日，上海市衛(wèi)生計生委及時啟動了心理援助工作，協(xié)調(diào)上海市精神衛(wèi)生中心組成了8個人的專家組，并召集了6家區(qū)縣的精神衛(wèi)生中心，近40位人員組成了應急的后備隊伍。分別與3家收治醫(yī)院對接，做好傷員的心理干預，并要求收治醫(yī)院同步做好傷員的心理疏導。并且還組織了醫(yī)務社工和志愿者參與傷員及家屬的勸慰和安撫工作。

急救室外焦急等待的傷者家屬

事件傷亡

事件發(fā)生后，上海市衛(wèi)生計生委在第一時間成立了由華山醫(yī)院、中山醫(yī)院、上海市第六人民醫(yī)院的神經(jīng)內(nèi)科、神經(jīng)外科、骨科、胸外科等6位專家組成了市級的專家組，專家組對所有的傷員進行了評估，并對下一步的治療提出了指導意見。這次外灘的踩踏事件，所有傷員都安排在三級甲等醫(yī)院進行治療。

截至2015年1月23日上午11點，已有47人經(jīng)診治后出院，2名重傷員繼續(xù)在院治療，其中1名生命體征還不平穩(wěn)。通過多種途徑盡快確認傷亡人員身份，及時向社會公布遇難者名單，并對出院傷者進行隨訪。指派專人全力做好傷亡人員家屬的接待、安撫，組織專業(yè)人士對受傷人員和傷亡人員家屬進行心理疏導。通過組織集體采訪、書面發(fā)布、“上海發(fā)布”政務微博及微信等形式，及時向媒體和社會發(fā)布相關(guān)信息。

2015年1月2日，上海市政府公布首批32位遇難者名單后，第二批3位遇難者名單也已初步核實，1月3日下午最后1位遇難者身份已初步核實。

遇難者中最大的37歲，最小的僅12歲。據(jù)統(tǒng)計，遇難者平均年齡僅22歲。遇難者中包括有復旦大學、華東師范大學、華東政法大學等高校學生。

事件原因

對新年倒計時活動變更風險未作評估

大量市民游客認為外灘風景區(qū)仍會舉辦新年倒計時活動，南京路商業(yè)街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關(guān)活動吸引了部分市民游客專門至此觀看。對此，黃浦區(qū)政府在新年倒計時活動變更時，未對可能的人員聚集安全風險予以高度重視，沒有進行評估，缺乏應有認知，導致判斷失誤。

新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位

事件現(xiàn)場

預防準備嚴重缺失

黃浦公安分局未按照黃浦區(qū)政府常務會議要求，在編制的新年倒計時活動安全保衛(wèi)工作方案中，僅對外灘源新年倒計時活動進行了安全評估，未對外灘風景區(qū)安全風險進行專門評估。黃浦公安分局僅會同黃浦區(qū)市政委等有關(guān)部門在外灘風景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴重不足。

對監(jiān)測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發(fā)布提示信息

2014年12月31日20時至事件發(fā)生時，外灘風景區(qū)人員流量呈上升趨勢。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監(jiān)測情況的工作要求，也未及時向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報告。黃浦公安分局對各時段人員流量快速遞增的變動情況未及時采取有效措施，未報請黃浦區(qū)政府發(fā)布預警，控制事態(tài)發(fā)展。對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求，未作響應。

應對處置失當

12·31上海外灘踩踏事件

事件追責

2015年1月5日，國家旅游局副局長杜一力，在評析上海外灘踩踏事件時指出，“政府不組織，還是會有群眾性的活動出現(xiàn)，這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任”。

2015年1月6日，全國安全生產(chǎn)電視電話會議召開，國務院副總理馬凱在講話中指出，迎新年之夜上海市外灘發(fā)生群眾聚集踩踏事件，社會影響極其惡劣，社會反響強烈，教訓十分慘痛。

2015年1月7日，上海召開全市加強安全工作會議，通報外灘擁擠踩踏事件善后處置工作進展，進一步部署全市安全工作。中共中央政治局委員、上海市委書記韓正說，外灘發(fā)生擁擠踩踏事件，造成重大傷亡，教訓十分慘痛，我們深感痛心、深感內(nèi)疚，痛定思痛，要深刻吸取教訓，盡心盡力做好善后各方面工作。市聯(lián)合調(diào)查組正在緊張有序開展全面調(diào)查，將根據(jù)調(diào)查結(jié)果，依法依規(guī)嚴肅問責。^[3]

2015年1月21日，上海公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件的調(diào)查報告，認定這是一起對群眾性活動預防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應對處置不當而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對這起事件負有不可推卸的責任。調(diào)查報告建議，對包括黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉、黃浦區(qū)區(qū)長彭崧在內(nèi)的11名黨政干部進行處分。^[4]

社會影響

超度法會

2015年1月1日，鄧紫棋在微博中表示心痛，稱注意安全最重要。另外，韓紅、黃曉明、尚雯婕等明星也紛紛發(fā)微博祈禱。崔永元也表示：盼平安。

2015年1月2日，上海外灘踩踏事件發(fā)生的第二天，西北大學現(xiàn)代學院在其官網(wǎng)發(fā)表評論文章，題目為“上海節(jié)日踩踏慘劇不幸證明我院對節(jié)日管理無比正確”，黑底白字的標題還掛到了官網(wǎng)的頭條位置。

文章中稱，“上海慘劇的發(fā)生有其必然性。發(fā)生慘劇的外部條件是青年人已對西方洋節(jié)形成了毫無理性的迷戀，毫無目的的游蕩與無厘頭的狂歡；內(nèi)部條件是中國的流行輿論場大都主張大學對學生的管理應當‘大撒手’”。文章中預測，“今后黨和國家一定會引導全社會慎對洋節(jié)，到那時，事實又將再一次證明，現(xiàn)代學院對于平安夜的管理是走在了時代的前面”。網(wǎng)友質(zhì)疑借機炒作；院方堅持文章觀點，稱文中表達了對上海踩踏事件遇難者的哀思，并沒有炒作、消費的意圖。1月5日上午10時40分左右，該校官網(wǎng)上已將這份聲明刪除。

對其“上海踩踏事件證明我校管理無比正確”的聲明，四川新聞網(wǎng)發(fā)表評論稱，別人出事就證明自己是正確的，而且還嫌不夠“解恨”再加上“無比”，真是無比的荒唐。西北大學現(xiàn)代學院的“神類推”也引發(fā)網(wǎng)友不滿。有網(wǎng)友評論道，哈爾濱大火，突顯你們學院“無比正確”；慈禧太后表示泰坦尼克號事件證明了大清朝不搞洋機器洋工業(yè)的無比正確。網(wǎng)友也質(zhì)疑道，現(xiàn)代學院“堅決維護中華民族傳統(tǒng)文化”的條幅標語仍在，豈不知“死者為大，尊重逝者”也是老祖宗流傳下來的嗎?

自發(fā)悼念

民眾悼念

2015年1月1日晚，河南洛陽伏牛山滑雪場，工作人員點燃蠟燭圍成心形，燭光悼念上海外灘踩踏事件中遇難的人們。

設(shè)悼念通道

2015年1月1日，為引導市民有序獻花，黃浦區(qū)緊急聯(lián)系調(diào)運800片鐵柵欄，布置在外灘觀光平臺上人流最密集處以及陳毅像前的綠地四周，警方與外灘風景辦利用鐵馬設(shè)立專門悼念通道，并安排4名保安隊員，做好外灘陳毅廣場的現(xiàn)場管理工作。另外，獻花點臨時設(shè)置消防滅火點，安放滅火器材4組。夜間陳毅廣場增派保安隊員8人，24小時巡查管理。

事件反思

加強對大人流場所和活動的安全管理，進一步落實和完善相關(guān)制度規(guī)定

這起事件暴露出公共安全管理方面仍然存在盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足、準備不充分，存在管理空白。要按照國務院《大型群眾性活動安全管理條例》，對大型群眾性活動嚴格依法審批，切實落實相應監(jiān)管和防范措施。盡快制定出臺本市大型群眾性活動安全管理實施辦法，加強對公共場所群眾自發(fā)聚集活動管理，填補無組織群眾活動的管理空白。對照國家旅游局日前下發(fā)的《景區(qū)最大承載量核定導則》，本市各景區(qū)要抓緊核算游客最大承載量，制定游客流量控制預案。各區(qū)縣、各部門和單位要按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的要求，堅持預防為主、關(guān)口前移、重心下沉。在6月底前完成對旅游景點、商業(yè)設(shè)施、體育場館、娛樂場所、公園、學校、地鐵、機場、車站、碼頭等人員密集場所的公共安全檢查，梳理風險隱患清單，落實整改治理措施。要督促相關(guān)經(jīng)營和管理單位制定應急預案，明確最大人流承載量、限流措施和疏散路線等具體內(nèi)容，做到“有組織活動有預案，群眾自發(fā)活動也要有預案”，尤其對活動變更要做好風險評估、信息發(fā)布等工作。要根據(jù)應急預案，落實活動場所的供水供電、臨時廁所、移動通信等基本保障措施。各區(qū)縣要在年底前對涉及公共安全的重要場所進行全面梳理和評估，符合條件的要建立區(qū)縣級基層應急管理單元，明確管理單元牽頭主體，做實特定區(qū)域應急管理工作。

加強監(jiān)測預警，進一步提升突發(fā)事件防范能力

這起事件反映出，相關(guān)管理部門對監(jiān)測信息研判不夠、對人群高度密集產(chǎn)生的后果估計不足。要健全“誰主管、誰監(jiān)測，誰預警、誰發(fā)布”的預警管理機制，針對不同突發(fā)事件，完善預警標準和響應措施。進一步加強重點環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和重要時段的現(xiàn)場情況監(jiān)測，結(jié)合大規(guī)模人員聚集、大流量交通等情況變化，加強分析研判，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢性問題，及時啟動相關(guān)應急預案，采取限流、劃定區(qū)域、單向通行等交通管控措施，重點加強臺階、扶梯、連接通道等特定區(qū)域的人員流動管理。要適時在全市重要場所設(shè)立顯示屏和高音喇叭等安全提示設(shè)施，充分利用應急廣播、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺發(fā)布預警信息和相關(guān)提示，規(guī)范引導市民游客采取合理避險措施。要利用大數(shù)據(jù)加快構(gòu)建全市統(tǒng)一的公共安全信息平臺，實現(xiàn)信息共享，進一步加強預警信息溝通。

加強應急聯(lián)動，進一步強化應急處置能力

這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟需破解的難題。要結(jié)合這起事件教訓，近期抓緊組織修訂上海市突發(fā)事件應急聯(lián)動處置暫行辦法，進一步規(guī)范本市應急聯(lián)動體制機制和響應程序，強化指揮協(xié)同，提升應急聯(lián)動處置效能。要加強應急隊伍訓練和管理，組織開展實戰(zhàn)化應急演練，特別是要針對軌道交通、高層建筑、危險化學品、人員密集場所等開展專項處置和救援訓練及演練，確?，F(xiàn)場處置和救援有序高效。各區(qū)縣政府、各有關(guān)部門和單位要認真執(zhí)行值班值守制度，嚴格落實重要節(jié)假日及重大活動前后領(lǐng)導值班帶班制度。要按照突發(fā)事件信息報告規(guī)定的時限要求，向同級和上級政府總值班室報告，避免信息遲報、漏報，杜絕謊報、瞞報。

加強宣教培訓，進一步提升全社會公共安全意識和能力

加強人民群眾的公共安全教育是各級政府的一項重要工作，需要常抓不懈。要充分發(fā)揮“5·12”防災減災日等公共安全宣傳活動作用，依托傳統(tǒng)媒體和新媒體，開展公共安全知識普及。要扎實推進公共安全宣傳教育工作“進社區(qū)(鄉(xiāng)村)、進企業(yè)、進學?！?，鼓勵市民積極參與社區(qū)(鄉(xiāng)村)組織的防災宣傳活動，督促企事業(yè)單位組織職工開展應急技能培訓和實戰(zhàn)演練，加強大中小學安全教育，增強青少年學生安全意識和自救、互救能力。加緊研究制定本市院前急救地方性法規(guī)。要加強以急救知識為核心的應急技能培訓，不斷提高急救專業(yè)資質(zhì)人員比例。推動市民參與應急演練和宣傳教育，共同樹立憂患意識，增強安全防范知識，提高突發(fā)事件應對能力。